論資本適足率之銀行監理架構-以新版巴賽爾資本協定為

論資本適足率之銀行監理架構-以新版巴賽爾資本協定為中心

壹、前言

49期學員  劉怡婷

 提高資本適足率、健全完善資本充實機制對各國商業銀行的發展，休戚相關。首先，較低資本充足水準影響存款人與社會公眾對銀行的信心，增大銀行破產風險；其次，較低資本充足水平同時削弱商業銀行表現在信用評級上的競爭力。因信用評等機構多半將資本適足率做為評級的重要準度，如果資本適足率低，則信用評等亦相應較低，也因此在金融市場上融資成本就高，資金融通管道受到限制。同時，也不利於海外業務的拓展，以及與其他金融體系間開展合作或競爭關係。另外，從銀行業監督管理機制而論，資本適足率不高且信用評等較低的商業銀行，難以得到銀行監管當局的信任和資金支持，經營規模和業務拓展也將受到嚴格限制。在利率市場化的前提下，資本嚴重不足、受不良資產所擾的商業銀行，也可能因為道德風險和逆選擇傾向的增加導致利率上升，進而危及金融體系及總體經濟的穩定。

    在商業銀行發展演進過程中，一方面，資本管理以簡單直觀的數量與比例制，逐漸演變到結構管理，風險加權管理、風險價值(value at risk, VaR)等藉助數理統計與計量方法的現代管理方式。另一方面，就資本本身而論，也從簡單數量概念加入了時間和風險因素考量，對資本募集和補充也從單純由股東出資，發展到現今以股東出資為主，輔以資本市場工具及衍生性商品等方式的組合。

    金融市場之重要性攸關一國健全與穩定之經濟發展，對金融市場的穩定度控管方法，由以往傳統依照財務報表做風險評估(rule-based)之手法，逐漸走向以自有資本運用，對於風險性資產之比例作衡量(risk-based)，形成1988年版《巴塞爾協定》之雛形。爾後，《新版巴塞爾資本協定》之提出及實行，使金融市場生態丕變，金融機構對於風險模型建構、企業經營公司治理議題，乃至於金融監管機關職權行使之界線及政策擬定之目的，均有重要影響。

貳、 新舊巴塞爾協定概覽

一、  舊版《巴塞爾協定》

(一) 產生背景

    二十世紀七○年代，跨國銀行的擴張和放寬金融管制的浪潮使銀行經營風險加大，催生了1988年《巴塞爾協定》。¹《巴塞爾協定》產生背景主要原因有二：一是跨國銀行的擴張和海外資產及劇膨脹及其帶來的跨國銀行資本與國際銀行業風險，二是世界範圍內普遍發生的逃避管制和廣泛興起的金融創新對原有金融管理體制的衝擊以及新銀行業務游離於法規管理體制之外所帶來的諸多弊端。²

   1988年七月國際清算銀行正式簽署並公佈了《巴塞爾協定》。³《巴塞爾協定》對國際商業銀行成分及定義、各類資產風險權數及其計算標準作統一規定，⁴提出衡量商業銀行資本適足性的最低標準比例，使對商業銀行資本適足率的管理在國際間具有了可比性，對於提高資本使之充足此點，《巴塞爾協定》在國際活躍銀行的資本適足率(最低百分之八)為當時世界上第一個制定相關風險控管之協定。儘管該協定並無權強制締約國以外國家的商業銀行參與，並不具有國際法上的效力，但在該協定發表後，得到多數國家金融監管部門認可及採用，被認為是保證國際銀行業公平競爭和穩定的公認國際銀行公約。⁵

(二) 主要內容

    《巴塞爾協定》的基本內容由五個部份構成，即：資本組成、資產風險權重、表外業務的信用轉換係數、標準化比例的目標以及過渡期和實施的安排。

    《巴塞爾協定》將銀行資本分為核心資本與附屬資本⁶。另外，巴塞爾銀行監理委員會於1996年《銀行資本協定涵蓋市場風險修正案》(Market Risk Amendments)⁷中首先引入市場風險概念，要求銀行提列適當資本以承擔債券、股票、外匯及商品交易之市場風險，而另有「第三類資本」的產生。⁸第三類資本係指短期次順位債券，用以支撐市場風險。⁹

    綜合1988年最初《巴塞爾協定》與1996年《銀行資本協定涵蓋市場風險修正案》之內容，資本適足率計算公式為：

資本適足率=自有資本淨額/(信用風險加權資產+市場風險應計提資本*12.5)>8%

  (三) 舊版《巴塞爾協定》的侷限性

    1990年代以來，國際銀行業的環境發生極大變化，主要表現在：市場風險、流動性風險及法律風險等破壞性日趨明顯，國際金融危機的頻繁發生，因此1988年版《巴塞爾協定》的市場適應性逐漸降低，問題主要發生在風險敏感度方面。由於欠缺風險敏感度之風險計提模式，導致經濟決策過程遭到扭曲，包括對於信用風險的加權，以及銀行不願花費額外成本建構完整風險控管系統¹⁰。

    針對《巴塞爾協定》的缺陷和不足，巴塞爾銀行監理委員會與各國金融監管部門、金融機構間一直不斷在現有基礎上做出補充與改進。

 

二、  新版巴塞爾資本協定

(一) 《巴塞爾協定》之修正過程

一般咸認所謂舊版《巴塞爾協定》(Basel Accord)係指1988年六月由巴塞爾銀行監理委員會所公佈之《銀行自有資本計算及自有資本標準之國際通例》(International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards)，但經過多次修正案提出及說明文件之提出，《新版巴塞爾資本協定》方始逐漸成形。

(二) 三大支柱

    在《新版巴塞爾資本協定》框架中樹立三大支柱，分別為：最低資本要求(Minimum Capital Requirement)、監管部門監督檢查(Supervisory Review Process)、市場紀律(Market Discipline)。關於第一支柱最低資本要求，《新版巴塞爾資本協定》有鑒於原1988年《巴塞爾協定》對於風險敏感度之欠缺，發展出以信用風險為主幹之風險計提法則，並且寬認信用評等方式，無論採內部評等法或標準法(由外部評等機構評級資本品質)，均設有一定之規範。¹¹而本次《新版巴塞爾資本協定》有別於1988年之《巴塞爾協定》最大不同點在於其另設有第二及第三支柱，引入政府面向之金融監管體系，¹²與市場面向之市場紀律¹³，從而，針對風險控管，《新版巴塞爾資本協定》不僅侷限於銀行體系內部資本計提之方式，更擴及有關政府與市場面向，而力求其全面性及完整性。¹⁴

《新版巴塞爾資本協定》之簡單架構，如下圖所示：

資料來源：本研究整理

以下分就三大支柱內涵加以說明：

1. 第一支柱 – 最低資本要求

(1) 資本計提項目

a. 第一類資本

    主要包括實收股本(實收普通股、非累積性優先股)、公開準備(包括資本公積、未分配盈餘、一般準備)、非累積優先股及其他混合型權益證券工具、合併報表基礎下出資少於百分之一百之子公司少數股權。¹⁵

b. 第二類資本

    係指銀行在繼續經營情況下，可負擔損失風險之資本項目，包括長期次順位債券、累積特別股、固定資產增值公積、未實現長期股權投資資本增益之百分之四十五、可轉換債券、營業準備及備抵呆帳（不包括針對特定損失所提列者）、長期次順位債券之合計數。¹⁶

c. 第三類資本

    延續1996年《銀行資本協定涵蓋市場風險修正案》內容，第三類資本主要反應市場風險，項目包括短期次順位債券及交易帳戶按市價評估(mark to market)之未實現淨利。

(2) 資本適足率計算方法

資本適足率=自有資本淨額/[信用風險加權資產+(市場風險+作業風險)應計提資本*12.5]>8%

    《新版巴塞爾資本協定》之法定資本定義及最低資本比率(百分之八)維持不變，市場風險之計提亦與1996年修正案大致相同，但信用風險性資產之計算方法發展出舊版《巴塞爾協定》中「標準法」以外之另兩種方式供銀行擇用，並增加作業風險及市場風險應計提資本之規定。準此，即使形式上最低資本要求比率仍維持百分之八，但由於風險資本之計提要求提高擴至作業風險，從而欲維持相同形式上標準之銀行，實質上所必須計提之資本要求已然增加。

(3) 風險計提方式說明

a. 信用風險

    信用風險係指借款人發生違約，或信用品質出現急遽惡化，以致無法如期還本付息者稱之。¹⁷銀行所需承擔信用風險資本計算，根據《新版巴塞爾資本協定》可分為標準法或內部評級法：

(a) 標準法(The Standardised Approach)

採用此法之計算方法共可分為三大步驟，分別為：風險權數之選定、信用風險之抵減、信用風險之移轉。¹⁸首先，銀行依照標準法決定之風險權數，可採用經主管機關認可的外部評等機構之平等，此法之風險權數選定之細部規劃約可分為十一部份，¹⁹新資本協定就此做出較舊協定更細緻且更貼近目前國際風險控管機制之設計。另就風險抵減技術，主要在徵提擔保品、獲得保證、從事信用衍生性商品交易、簽訂資產負債表上部位相互沖抵之協定。²⁰

(b) 內部評級法(The Internal Rating-Based Approach, IRB)

根據內部評級法，銀行先將銀行帳簿曝險係依照信用風險之特徵，區分為六大類資產(公司、銀行、主權國家、零售、專業融資、股票)後依銀行內部自行估計之變數求取各類風險權數。風險權數主要是違約機率(PD)、違約後損失率(LGD)與到期日等變數組合而成。²¹一般而言，風險加權資產為加總每類資產交易曝險乘上交易風險權數之積。²²

b. 作業風險

    作業風險首見於2001年一月《第二次諮詢文件》，將作業風險定性為起因於內部作業、人員及系統之不當或失誤，或因外部事件所造成之直接或間接損失²³，其中包括法律風險，但排除策略風險與信譽風險。²⁴而後於2001年九月之研究報告，修正屏除第二次諮詢文件中「直接與間接損失」概念，而概以「損失事件型態」加以定義。²⁵依照原《第二次諮詢文件》所揭櫫作業風險資產計提方法，依銀行業務複雜度與風險敏感度，分為基本指標法、標準法與內部衡量法，復於隨後研究報告²⁶中將內部衡量法歸為進階衡量法之一種，並增列損失分配法與記分卡法。

c. 市場風險

    市場風險是指因市場價格變動（如市場利率、匯率、股價及商品價格之變動）造成對銀行資產負債表內及表外部位可能產生之損失。市場風險衡量方法分為標準法及內部模型法二種。²⁷銀行應將持有部位依其目的區分為交易簿及銀行簿，後將各部位所面臨之市場風險區分成利率、權益證券、外匯及商品等四大類風險。²⁸利率及權益證券僅需計提屬於交易簿之市場風險所需資本，而外匯及商品須計提所有部位之市場風險所需資本。

2. 第二支柱 – 監督檢查

    主管機關執行之監理審查程序，為新版資本協定中最低資本要求和市場制約兩項支柱達成與否之重要因素。²⁹新版資本協定第二支柱之目的在於確保各銀行得以遵循風險評估相關規定，以具備穩健的資本適足之內部評估程序，因此監理主管機關將負責評估銀行資本計提額符合風險規定之情形，包括銀行是否可正確說明不同風險類型間的關聯。³⁰簡言之，監理主管機關必須十分熟稔銀行業務。

    當某機構經營效率低之事實業經確認後，銀行除須積極採取補救措施如降低風險或是增加資本計提額外，監理主管機關也可透過第二支柱審查規範，對這些高風險且營運不善的銀行，採取有效之對策。³¹另一方面，第二支柱監理審查應與第一支柱資本計提較進階的方法(尤其是信用風險內部評等法)前後呼應。³²

3. 第三支柱 – 市場紀律

    巴塞爾銀行監理委員會於2000年一月公布《新資本適足架構》(A New Capital Adequacy Framework: Pillar III Market Discipline)修正案，補充說明諮詢文中有關市場紀律的部分，其內容主要為1996年修正案之延續，內容更動幅度並不大。³³該文件列出六項與資本、風險及資本適足相關建議，³⁴資訊揭露之透明化可讓管理良好的銀行、投資人、存款戶、及金融體系等受益。³⁵

    當市場制約運作為目標的機制啟動時，銀行即有揭露資訊之必要。假設銀行僅須每年一次公開揭露資訊的話，對市場制約的效果可能十分有限，因為在資訊取得如有遞延落差之情況下，當市場參與者得知這些公司資訊後方才做出決定或採取行動，可能無法正確反應該機構當時的風險全貌。³⁶某些受到時效性影響的資訊(如機構暴險情形)以及對國際型銀行本身來說，有必要採行每季揭露之規範，尤甚是當市場風險改變時更為明顯。新版資本協定可規範銀行在任何一般性的重要資訊改變時，能儘快公開揭露，以達到市場制約之目的。³⁷

    第三支柱對於資訊揭露之內容亦有所規範，即銀行在揭露公司資訊時，供機構內部管理用途之資訊必須佔資訊揭露之大部分方可。³⁸但不可忽略的是，資訊揭露標準也不應成為銀行不必要的負擔。³⁹

4. 新舊版巴塞爾協定之比較

		《新版巴塞爾資本協定》	1988年《巴塞爾協定》
三大支柱之確立		第一支柱：最低資本要求 第二支柱：監督檢查 第三支柱：市場紀律	唯一支柱： 最低資本要求
第一支柱	風險類別	信用風險 市場風險 作業風險	信用風險(1988年) 市場風險(1996年)
	信用風險計提法	標準法 內部評級法 基礎內部評級法 進階內部評級法	標準法
	風險權數	至少五類，各國自行調整：0, 20%, 50%, 100%, 150%	0, 20%, 50%, 100%
	信用評等機構	允許於內部評級法採用	不允許
	信用風險減輕技術	允許採用，譬如擔保品、保證、信用衍生信金融商品等	少數允許
	作業風險	基本指標法 標準法 進階衡量法	無
第二支柱		銀行自我評估資本適足性 主管機關加以覆審	無
第三支柱		公開揭露資訊，發揮市場監督機能	無

資料來源：本研究整理

三、  問題

(一) 資本適足率一概採行百分之八標準是否恰當？

    一概採行百分之八的法律依據⁴⁰規定在1998年報告書中，巴塞爾委員會即說明資本適足率採行百分之八的明確依據。惟，隨著《新版巴塞爾資本協定》於2004年底定案，並於2006年底施行，新版本所作之更動主要著眼於三大支柱之確立，以及風險計提之敏感度提高，但衡諸實際，《新版巴塞爾資本協定》並未將8%最低資本適足率要求提高。反觀目前國際金融市場蓬勃發展，表外項目之衍生性金融商品推陳出新，緊守最低資本適足率百分之八是否仍然符合實際情勢，則生爭議。⁴¹有學者認為，大型銀行與小型銀行間，以及國際銀行與當地銀行間所採取之資本適足率標準應有所區別⁴²，另就國家別而言，世界銀行亦建議針對新興市場國家之銀行計提資本適足率時，應考慮發展中國家相對脆弱及不穩定之總體經濟條件，而採取較《新版巴塞爾資本協定》要求更高之資本適足率⁴³。

¹ Hall, Banking Regulation and Supervision, p. 180, 1993.

² Alexander, Operational Risk – Regulation, Analysis and Management, pp. 32-33, 2003.

³ van Gruening et al., Analyzing and Managing Banking Risk – A Framework for Assessing Corporate Governance and Financial Risk, pp. 102-103, 2003.

⁴ Gup, The New Basel Capital Accord, 2004, pp. 2-3.

⁵ 關於《巴塞爾協定》文件法律性質的討論，一般咸認具有軟法性質。

⁶ 同前揭註3, p. 130；同前揭註1，p. 188.

⁷ Basel Committee on Banking Supervision, Amendments to the Capital Accord to Incorporate Market Risks, Basel Report, January 1996, pp.1-54

⁸ 同前揭註3，p. 107.

⁹ Matten, 整合性資本管理─有效管理資本創造股東價值，台灣金融研訓院，pp. 157-158, 2004.

¹⁰ Gup, The New Basel Capital Accord, 2004, p.100.

¹¹ Alexander, Operational Risk – Regulation, Analysis and Management, pp. 3-4, 2003.

¹² 同前註，頁9-11。

¹³ 同前揭註11，頁11-12。

¹⁴ 同前揭註1，pp. 210-211.

¹⁵ 李早航，現代金融監管─市場化國際化進程的探索，1999年九月，頁141。

¹⁶ 同前揭註3，pp. 105-107，同前註，頁142-145。

¹⁷ 陳木在等，商業銀行風險管理，2001年，頁186

¹⁸ 同前揭註1，頁291。

¹⁹ 分別為：主權國家或中央銀行債權、非中央政府公共部門機構債權、國際開發銀行債權、銀行債權、證券公司債權、公司債權、住宅擔保債權、商用不動產擔保債權、高風險類別(平等在BB級數之資產證券或部分，逾期90天之未擔保資產)、其他資產、表外項目。詳細資料請參考：盧文聰，金融業風險調整資本報酬制度之研究，國立台灣大學商學研究所碩士論文，民國93年七月，頁191-195。

²⁰ 同前揭註1，頁216-217。

²¹ Bank for International Settlement, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards – A Revised Framework, Comprehensive Version, June 2006, p. 52。

²² 盧文聰，金融業風險調整資本報酬制度之研究，國立台灣大學商學研究所碩士論文，民國93年七月，頁202。

²³ Scott, Capital Adequacy Beyond Basel – Banking, Securities, and Insurance, p. 259, 2005.

²⁴ 同前揭註2，頁17。

²⁵ 同前揭註13，頁4-5。

²⁶ 同前揭註23，頁 260。

²⁷ 詹昌海，我國銀行業資本適足率與市場風險管理之研究，頁9，中華民國九十四年一月，頁13。

²⁸ 同前註，頁13。

²⁹ 同前揭註21，頁204。

³⁰ 同前揭註2，頁9。

³¹ 同前揭註7，頁120。

³² 同前揭註13，頁10。

³³ 同前揭註13, 頁11-12。

³⁴ 同前揭註29，頁226。

³⁵ 同前揭註27，頁13。

³⁶ 同前揭註23，頁90-91。

³⁷ Mohan et al., Regulation of Financial Intermediaries in Emerging Markets, 2003.p. 47。

³⁸ 同前註，頁47。

³⁹ 同前揭註23，頁91-92。

⁴⁰ Basel Committee, Report on International Developments in Banking Supervision, 1998.

⁴¹ 同前揭註2, p. 18.

⁴² 同前揭註4, 頁11-28。

⁴³ 同前揭註4，頁24。