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? 申論題解答
一、 【擬答】 所謂的「指標」(indicators),是為了指出、顯示某項政策方案各層面的內容,並依據分析對象的特性差異 而有不同的解釋意涵。由於政策分析是一種「問題解決」的方法,對所蒐集來的資料進行分析,在可能採行的行 動結果中作某一種政策性的預測,故需藉由「政策指標」(policy indicators)的建構來達成。 政策指標的價值及內涵: 政策學者麥克雷伊(MacRe)將政策指標定義為「客觀地利用公部門的統計數據,用於衡量個別政策成效與結 果的一種系統性架構,以有效協助政府制定政策」。一般政策指標可分為以下三種類型: 純經濟效益性(net economic benefit):凡是能以貨幣值換算價值者,多屬於此類價值,一般以成本效益比計 算。 主觀性福祉(subjective well-being):衡量民眾或政策利害關係人對於某項政策的主觀滿意程度,主要多強調 民眾的感受或情緒反應,研究者多半必須以量表調查方式進行衡量。 分配公正性(distributional equity):強調社會福利分配狀況,反映在政策指標上的意義是指對於弱勢團體的 考量,當某個政策只追求總效益的極大化,而失去公正性,往往會遭受阻力與反彈,而成為不可行的政策。 政策指標與社會指標的差異: 在目的與內涵上,政策指標並不同於「社會指標」,因社會指標乃係直接測量社會福祉及社會成果的工具,為 長期觀察社會整體現象的結果,因此未必與個別的政策間有直接的因果關係。因此,政策指標與社會指標最大 的差異,在於其不僅是目標導向,更必須是問題解決導向,因為政策指標的背後隱含了某些政策干預或施政重 點的優先順序,故其於選擇上必須根據研究者所定義政策問題中的「目標」與「數據」,藉由客觀且科學的文 字與數字,描述與衡量於政策制定與施行的影響之下,標的團體與相關社會的現況與趨勢,而能相當程度的反 應民眾與政策決策者的價值與偏好特質。如此,政策指標才能衡量特定政策的合理性與可行性。 二、 【擬答】 依據學者吳定的定義,政策合法化(policy legitimation)是指政府機關針對公共問題規劃解決方案後,將方 案提經有權核准的機關、團體或個人(如立法機關、行政首長),加以審議核准完成法定程序,以便付諸執行的 動態過程。」易言之,政策合法化的過程是指,政府的政策方案為立法部門經合法、正當的程序而被採納成為一 項合法政策的過程。因此,民主國家在政策合法化的過程中,「立法機關」自然是最具核心影響力的角色及場域。 國會與公共政策關係的特徵: 行政機關擬定政策計畫與草案後,當民意代表於國會中進行立法審議時,政策的合法化過程往往具有下列特徵: 價值觀的影響: 立法過程中每位參與者的價值觀與決策標準皆可能有所不同,尤其是立法機關握有最終的決定權,而能在預 算與法案中展現其權力與意志,要求行政機關配合,因此其價值觀乃至其背後隱含的意識形態,往往對於立 法過程的互動與決策影響甚鉅。

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馬上問:02-2331-6611 馬上連: 政黨派系的牽扯: 對於行政機關而言,執政黨的政見與理念自然是施政與決策時的重要依據;而對立法機關與其他參與者而 言,所屬政黨與派系間主張、理念與立場之不同,使各其對政策方案的提出者、利害關聯者與政策目標等皆 有不同之考量。 選區利益的考量: 僅管民意代表同時受到政黨、派系與個人價值觀影響,但所屬選區利益的維持及爭取往往與其正當性地位息 息相關,而必須列入其主要考量之列。 民意趨向的考量: 在民主體制中,為了在定期選舉中維持正當性地位與決策權力,並使所推行的政策順利執行,無論行政或立 法機關皆對民意趨之若鶩,難以忽視民意對於政策方案的態度與看法。 決策規則的影響: 決策規則可能為明文化的會議章程,也可能為潛在的默契或暗盤,雖不一定能直接影響決策,但往往界定了 議價協商的範圍與場域,而使特定參與者得利。例如人事同意權的表決時,1/2 相對多數抑或 2/3 絕對多數 通過之門檻設定,往往影響過程中的互動及最終的決策甚鉅。 議價協商與多數聯盟的建構: 由於國會中的政黨及民意代表因有其個人的動機與利益、選區的利益與壓力、所屬政黨的關係等,故在審議法 案或政策方案時,常形成各種不同的聯合(coalition),通常稱為「次級問政團體」。它們可能是超黨派的組合, 也可能是政黨內部的不同組合,此種組合對合法化過程極有影響。為使政策順利合法化,行政機關必須建構國 會中的多數聯盟(majority coalition)來推動政策方案的合法化。為了建構多數聯盟,行政機關於政策過程中的 各個參與者皆需考量並達成下列四項要件,才能真正組成國會中的多數聯盟: 瞭解各參與者的立場與主張: 行政機關一般來說皆有多個政策方案先後進行中,每個方案面對的參與者不盡相同,對於方案的動機、信念 及立場也不太相同。故行政機關應於進入合法化過程前事先蒐集有關參與者之資訊,分別擬定策略來應對, 才能有效提高方案通過的機率。 採取適當的合法化策略: 在瞭解各參與者、尤其是民意代表的立場與主張後,便需擬定對應的合法化策略以促使方案順利通過: 風向球的運用。 情勢的掌握。 爭取社會資源協助。 加強聯繫互動。 建立良好關係。 提供相關資訊。 列席各項會議。 善用黨政協調。 提供選民利益。 各式合法化策略的運用,最終目的皆在建立對於政策方案的多數支持,以使方案能順利通過。而建立持續性的

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馬上問:02-2331-6611 馬上連: 互利與互動關係更有助於行政機關各項方案的通過,並避免逐次溝通協調而耗費重疊的資源與時間,故若能建 立政策的多數聯盟(majority coalition),形成穩定的互動架構,對於行政機關推動各項方案措施有極大的助益。 三、 【擬答】 政策分析作為一種藝術-良好溝通能力的重視: 魏達夫斯基(Wildavsky)說:「政策是一門科學,更是一門藝術,作為一門科學,需要的是高度熟練的分析技 能,作為一門藝術,需要的是運作自如的政治技巧」。巴戴克(E. Bardach)也認為,政策分析所包含的三項活 動-分析、管理與行銷中-除了分析屬於技術性的活動外,管理與行銷皆屬於藝術性的活動。而威瑪(David L. Weimer)與威寧(Aidan R. Vining)在論及政策分析家的專業倫理時,也從雇主導向的分析中,認為一位專業 的政策分析家除了擁有足夠政策相關知識,也應具備足以提供並倡議決策建議之技能。 故在實務上,政策分析家必須具備良好的溝通能力,能夠以藝術手腕處理政治問題,以科學方法剖析政策問題, 兩者交互運用,才能提出足以解決社會問題的政策方案。 政策分析家對外溝通時的應為與不應為: 由於政策分析家的角色應該是多重的而非單一的,因為他一方面必須向他們的雇主分析政策的前因後果,一方 面又必須向決策者提供解決公共問題的可行方案,因此在政策分析與建議的對外溝通上,應兼具下列三種角色 的應為與不應為: 政策宣導者: 政策分析家應該向決策者或社會大眾推薦最可行的政策建議,以改進政策內容;而不應僅自視為科學分析師 而忽視方案推薦的重要性。 參與促成者: 政策分析家的任務之一在促成民主參與的價值,其最重要的任務是讓民眾的聲音能夠進入政策形成的過程; 故專業的政策分析家不應有技術至上的思維,僅只一味強調科學分析的權威性與必要性,而忽略了政策分析 過程中的多元參與。 價值處理者: 顧塞爾(C. T. Goodsell)認為政策分析家不應是價值中立的執行者,而應是具有價值判斷與抉擇能力的「價 值處理者(dealers in values)」,能夠「面對權貴而能直言不諱」。而於面臨價值衝突時,當以公平正義之價值 觀及民主參與的精神去面對與調解。 四、 【擬答】 斷續均衡(Punctuated Equilibrium): 由邦加納(Baumgartner)與瓊斯(Jones)為修正漸進理論於解釋政策過程上的不足而共同提出的理論。此理 論認為一個政治系統在處理政策議題的過程中,往往會展現出相當大的穩定性;但是,這些穩定性並非長期均 衡下的結果,而是間斷的、持續改變中的狀態所累積得到的產物。在政策過程中,政策的參與者總是應用各種 方式來建立所謂的「政策獨占」(policy monopoly),以引起政府的關注,成為政府議程,並進而建立制度,形 成穩定的政策均衡模式。不過,就另一面而言,這個均衡是會被打破的,因為利益受損(或需求未被滿足)的

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馬上問:02-2331-6611 馬上連: 一方總會企圖改變他們的情勢,扭轉對其不利的政府議程。 議題網絡(Issue Network): 英國學者羅德斯(Rhodes)發展政策網絡(Policy networks)類型的研究來解釋英國中央與地方政府間的互動 關係,根據網絡組成的穩定性、與其他網絡及社會大眾的疏離程度、資源分配等因素而提出五種型態的政策網 絡,其中「議題網絡」(Issue Network)的特點是:參與者人數很多,垂直的互賴關係有限,水平的意見並未 整合。網絡的整合度很低,相當不穩定,成員很多,來來去去。 政策窗(Policy Window): 金登(John Kingdon)提出多元流程模型來解釋政策過程中議程設定與方案採納的情況。金登認為被選方案的 提出與採納主要受到問題流(Problem Stream)、政策流(Policy stream)及政治流(Political stream)三層面的 影響,而當這三種因素匯流一起時,就會打開「政策窗」(Policy Window),此時包括政府首長、政黨、利益團 體及政治菁英等皆可能扮演「政治企業家」(policy entrepreneurs)的角色,將相關的政策問題與解決方案加以 ?接,並送入政府議程內。 標的團體(Target Group): 是指受到政策影響的對象與政策執行的標的,可能是同屬性、特徵的個體集合,也可能是有組織的團體。就政 策執行而言,必須設法處理該團體的需求方不致遭遇抗議與挑戰。由於政策工具必須透過標的團體的配合才能 有效發揮,因此標的團體的意見、觀點與態度乃成為政策工具能否推動的關鍵因素。 獨占的無謂損失(Dead-Weight Loss): 指由於壟斷定價、政府稅制等因素引起的生產者和消費者都得不到的那部分,使資源得不到最佳限度的分配。 公共政策於討論到市場失靈的原因時,常見的「市場體系的集中性問題」便指涉市場體系因長期市場獨占問題 而導致市場機能不完全發揮,造成所謂的無謂損失(Dead-Weight Loss);因此需藉由政府的管制功能,以糾正 並維護市場機制的正常運作。

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